商品房预售制度是我国房地产开发经营管理制度的重要内容，对促进房地产业快速发展、有效解决一定时期内商品房供应不足问题、加快实现全体人民住有所居发挥了重要作用。“但当前商品房预售制度仍存在一些社会反映强烈、亟待推动解决的突出问题。”今年全国两会期间，全国人大代表、民进江西省委会副主委、江西省住房和城乡建设厅厅长卢天锡关注商品房预售制度完善问题。
卢天锡认为，商品房预售制度主要存在5个问题：
一是预售许可条件不明、门槛较低。《城市商品房预售管理办法》虽然规定了商品房预售许可条件，要求“投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上”，但对投资金额评估的手段和措施往往比较欠缺，且各地对工程要求不一，有的地方达到工程形象进度正负零（编者注，一般指房产项目建好地基）即允许预售，一定程度上降低了房地产开发企业准入门槛，提高了房地产企业资金杠杆率，助推了个别房地产企业高杠杆、高负债的野蛮增长，给我国房地产业带来了巨大风险。
二是预售合同的法律地位不明晰。我国实行不动产登记确权制度，商品房预售合同备案仅为行政行为，并不直接导致物权的设立。由于商品房预售合同履约周期较长，出现“一房两卖”、设立抵押等情况时，购买人权益难以有效保障，有的开发项目完工后，因抵押未解除，导致无法交房,难以办理不动产登记发证。
三是预售资金监管存在制度短板。商品房预售资金监管没有专门的上位部门规章办法，各地监管模式、监管标准等存在较大差异，有的未实行预售资金的全额入账监管，有的监管额度没有有效覆盖项目竣工交付所需资金，有的对预售资金使用把关不严，有的简单地委托监管银行代为监管，预售资金实际上由开发商自行支配使用，开发商随意挪用转移预售资金导到工程项目烂尾的情况屡见不鲜。
四是购房人预付款支付方式不利于保障购房人权益。当前预售制度下，购房人预付的购房款（即预售资金），包括首付款和银行按揭贷款等，一次性全额转入房地产开发企业名下的预售资金监管账户，而购房人从购房到房屋交付少则1年，多则2-3年。现行“一次性全额支付”预付款的方式，使商品房预售实际上变成了商品房销售，购房者购买的房屋实际上是“期房”或者说是“楼花”，这明显加重了购房人义务、负担，增加了购房人风险，有失公平原则。一旦出现项目烂尾等问题时，将给购房人造成巨大损失，引起社会纠纷和不稳定问题。
五是房地产开发企业违规成本较低。根据现行《城市商品房预售管理办法》，开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款，难以有效遏制房地产开发企业违规行为。
近期，住房和城乡建设部、人民银行、银保监会印发《关于规范商品房预售资金监管的意见》，在预售资金监管上提出了一些很好的政策措施，但卢天锡认为，预售制度的短板问题仍未全面解决，我国房地产业仍然面临着巨大风险。为此，他建议：
尽快修订《城市商品房预售管理办法》。进一步细化明确全国统一的商品房预售许可条件，提高对违法违规行为的惩处力度，逐步提高预售许可门槛（如多层主体封顶、高层主体结构2/3，超高层主体过半），直至过渡为现房销售。明确预售合同与权属预告登记相同的法律地位，严禁已设立土地抵押的房屋预售，严禁将已预售房屋再设立在建工程抵押，保障购房人合法权益。建立商品房预售履约担保机制，降低购房人风险。建立预售项目信息披露制度，预售项目工程进度、预售款使用情况等重大事项应定期或及时向购房人公示披露。
尽快制定《城市商品房预售资金监管办法》。鉴于各地房地产主管部门自行制定的预售资金监管办法较为混乱，且《关于规范商品房预售资金监管的意见》的规范效力较法律规章而言相对较低，建议国家层面研究制定《城市商品房预售资金监管办法》，切实规范和强化预售资金全过程监管。提高房地产开发企业违规使用商品房预售款项的行政处罚标准，增加金融机构违规扣划、施工企业和材料供应商等配合房地产开发企业违规套取商品房预售资金的处罚条款。
三是建议调整购房款付款方式。改变当前由购房人“一次性全额”付款（含按揭贷款）并由监管部门按进度拨付预售资金的模式，变为购房人按工程进度分期付款的模式，即在工程投资额或工程形象进度达到一定标准后，由购房人缴纳规定比例的首付款，剩余款项按预售合同约定的工程进度分期支付，项目达到竣工交付条件后支付尾款，其中一定额度转入由政府监管的质量保修金专户。申请银行贷款的，后续按揭款根据预售合同约定的工程进度逐步发放贷款。
